众居民是否均享有诉权、建设工程规划许可证应否被撤销
发布者：环周豪才律师事务所 发布日期:2022-09-25【当事人】上诉人（原审被告）：某区规划局委托代理人：王国红上诉人（原审第三人）：某房地产开发公司被上诉人（原审原告）：郑某等123名居民【审理结果】驳回上诉，维持原判。一、基本案情2002年6月17日，某区规划局（下称规划局）作出JG-20020617-38号建设工程规划许可证，该证批准某房地产开发公司（下称房产公司）在济南市建设某小区3-7号楼。其中3号东部和4号楼全部为10层，建筑高度为29....
【当事人】
上诉人（原审被告）：某区规划局
委托代理人：王国红
上诉人（原审第三人）：某房地产开发公司
被上诉人（原审原告）：郑某等123名居民
【审理结果】
驳回上诉，维持原判。
一、基本案情
2002年6月17日，某区规划局（下称规划局）作出JG-20020617-38号建设工程规划许可证，该证批准某房地产开发公司（下称房产公司）在济南市建设某小区3-7号楼。其中3号东部和4号楼全部为10层，建筑高度为29.2米，3号楼西部为11层，建筑高度为32米。该两栋楼与郑某等123名居民（下称居民）职工宿舍楼之间的最小间距为1:1.3。居民认为，规划局下发建设工程规划许可证的程序违法，未征得四邻同意，也未在发证之前进行公示。规划局所许可建设的3号和4号楼不符合相关法律规定，没有达到建筑行业的日照间距强制性标准，不能满足大寒日有效日照时数不少于2小时之一般要求，对北侧居民的遮荫非常严重。此外，因房产公司要在楼顶增加高度近7.6米的装饰造型，将会更加影响居民的采光。因此，居民诉至法院请求撤销规划局为房产公司颁发的建设工程规划许可证。
二、一审审理情况
（一）诉辩意见
原告居民诉称：规划局所作具体行政行为存在以下违法之处：一、程序上在发证过程中看不出规划局已对房产公司的设计方案进行审查、未依法签发附图；房产公司未征求四邻意见、未在发证之前进行公示，规划局即为其颁发了建设工程规划许可证，且该证在诉讼过程中已作改动，违反了法律规定。二、实体上，房产公司的项目是新城建设不是旧区改造。根据《中华人民共和国标准化法》的规定，建筑行业的日照间距标准属于强制性标准，在国家标准制定出来后，应按照国家标准，地方标准自行失效。而规划局所规划的间距，既不能满足国家标准中规定的老年人之特别规定（居民仅一层老年人即有6户10人），更不能满足大寒日有效日照时数不少于2小时之一般要求，甚至连《济南市城市规划管理办法》中规定的三个必备条件之一的大寒日有效日照时数不少于1小时之标准也达不到。规划局在审查图纸时没有考虑到现场的地势高差及建筑物的东西跨度过长，加重了对北部居民的遮荫。房产公司楼顶装饰造型高度近7.6米，也加重了对北部居民的遮荫。因此，请求法院撤销此建筑工程规划许可证。
被告规划局辩称：一、关于居民的主体资格问题。只有居住在2层半以下、有居住权的居民才有诉权。二、程序上，规划局已依法对房产公司的设计方案进行了审查，附图已签发给房产公司，房产公司已在2002年6月17日前进行了公示，在许可证上加盖公章是规划局的跨年度审核行为，不是更改。三、实体上，规划局按照《济南市城市规划管理办法》、参照国家标准进行审核，对地势高差、东西跨度等问题已作了考虑，认为房产公司3、4号楼与居民宿舍楼之间的距离完全符合该办法第四十五条第一款第（二）项规定的条件。原告的住宅是职工宿舍而不是老年公寓，不应满足对老年人之特别规定。
第三人房产公司陈述：一、关于居民主体资格，居住在3号楼的住户无房产证，因而无诉权。居住在1号楼2-6层的居民，被诉的具体行政行为对其采光无任何影响，也无诉权。对上述居民应当裁定驳回其起诉。居住在1号楼1层的住户，主观认为采光权受到影响，无事实及法律依据，应依法驳回其诉讼请求。二、程序上，与规划局答辩意见一致。三、实体上，房产公司的设计方案，已充分考虑了地势高差等因素，因原告住宅不是老年公寓，因而不应满足有关老年人设施的特别要求，而应满足大寒日日照1小时的规定。《济南市城市规划管理办法》第四十五条第一款第（二）项规定，建筑高度24米以上、36米以下的高层建筑与北侧居住建筑的日照间距，应当不小于该高层建筑相对高度的1倍，同时满足北侧居住建筑居室在大寒日有效日照时间不少于1小时，但最小建筑间距不得小于30米。现房产公司所建3、4号楼，3号楼东面和4号楼高为29.2米，与原告住宅建的最小距离38.4米，最大距离为41.7米，能满足前述规定的条件。3号楼西面高32米，但不与原告宿舍相对，因而与其无关。根据《〈济南市城市规划管理办法〉解说》，只要满足《济南市城市规划管理办法》第四十五条第一款相应日照间距的要求，其他要求基本都能达到，即南北方向的日照间距等于南北向的其他建筑间距（1:1）。现已达到1:1.3，完全符合该规定。房产公司的设计方案，符合《济南市城市规划管理办法》的规定，该办法是地方法规，而国家标准只是一个技术规范，因而不应适用国家标准。即使用国家标准，房产公司的设计方案也不与该标准冲突，对规划局的行为，应予维持。
（二）审理结果
一审法院认为：一、关于原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（一）项规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”，本案中，尚无产权的3号楼居民及4号楼2层以上居民认为被告所发规划许可证侵犯了自己的合法权益，均依法享有诉权。二、关于程序。对发证程序，《济南市城市规划管理办法》第三十六条作了明确规定，房产公司已按照该条规定进行审批，其执法程序并无不当。诉讼过程中，被诉的行为多出“2003年5月13日”字样及被告公章，对被诉行为并无影响。三、关于建筑间距。原告楼均为职工宿舍，虽有老年人居住，但并非专为老年人服务的建筑及设施。因此不能以老年人设施标准要求。《中华人民共和国标准化法》及其实施条例明确规定，建设工程的标准是强制性标准。建设部2002年3月11日对现行国家标准进行了局部修订，发布了新的国家标准《城市居住区规划设计规范》，并附有条文说明。新标准规定Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅶ建筑气候区大城市大寒日日照不少于2小时（济南市位于Ⅱ建筑气候区），旧区改建的项目内新建住宅日照标准可酌情降低，但无论在什么情况下，都不得低于大寒日日照1小时的标准。此外，可酌情降低的规定只适用于各申请建设项目内的新建住宅本身。本案中，房产公司的项目与原告宿舍楼间的楼房间距，不符合前述条件，因而不适用1小时的标准，而应适用大寒日日照不少于2小时的标准。2002年3月11日建设部修订的国家标准《〈城市居住区规划设计规范〉条文说明》中规定，大寒日日照2小时，其日照间距为1:1.47，本案中仅为1:1.3，即使对其他因素不予考虑，也达不到国家标准。被告称规划已达到了标准，主要证据不足。据此，依照《中华人民共和国标准化法》第二条第（四）项、第六条、《中华人民共和国标准化法实施条例》第十八条第（三）项、《济南市城市规划管理办法》第三十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十一条第（一）项、第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：撤销被告规划局JG-20020617-38号建设工程规划许可证中对3、4号楼的规划。
三、二审审理情况
（一）诉辩意见
规划局上诉称：一、原审判决对被上诉人的诉讼主体资格不加区分，对没有诉权的居民没有驳回其诉讼请求是错误的。行政诉讼法第二条仅是主观立案标准，对于采光权未受侵犯的居民，不符合客观立案标准，对其起诉应当依法驳回。二、关于日照间距问题，引用依据错误。《城市居住区规划设计规范》的条文说明部分，并非该规范内容，适用主体亦是作为经营单位的规划设计院。且该规范于2002年4月1日施行，而规划图于2001年8月23日经过规划局批准，因此该规范对本案不应适用。另外，该规范条文说明内容已声明仅供参考，该表中所列的间距系数属参考值并无法律约束力，不能对抗正在实施的法律文件《济南市城市规划管理办法》第45条之规定。原审所据间距系数1.47仅适用沿纬向平行布置的6层以下条式住宅（楼高18.8米），而本案获规划批准的工程为高层住宅，显然不能适用。三、原审判决适用法律错误。《中华人民共和国城市规划法》属于特别法，标准化法属于普通法，特别法应优先于普通法加以适用。而原审法院仅援引标准化法，对于《中华人民共和国城市规划法》只字未提。况且标准化法仅调整单位和个人的生产经营行为，本案规划局颁发建设工程规划许可证是行政机关依法行使职权的执法行为与其有着本质区别。四、房产公司在建设时违反规划，擅自向南移了5-9米，才是造成本案纠纷的主要原因。
房产公司上诉称：上诉请求及理由同规划局的上诉意见。另要求被上诉人承担一审期间因申请停工给房产公司造成的损失。
居民答辩称：一、一审原告均具有主体诉权，不能仅以最低日照标准来界定其采光权是否受损。项目楼加上楼顶装饰造型总高度为36.8米，而上诉人所称的规划日照间距38.4米，从施工情况看实际不超过35米，还存在南北地势高差超过1.5米的情况。二、一审判决在关于日照间距问题上，引用依据正确。总之，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应依法驳回上诉，维持原判。
（二）审理结果
二审法院认为：一、关于部分被上诉人诉讼主体资格问题。在不能准确的确认具体的被遮荫户的情况下，应以被上诉人所居住的居民楼为单位作为一个整体来确定利害关系人。一审法院认为全部居民均享有诉讼主体资格并无不当。二、关于住宅建筑日照标准问题。本院认为《城市居住区规划设计规范》为强制性国家标准，局部修订后的上述规范于2002年3月11日公布，自4月1日起施行。该规范中明确了济南市的日照时数为大于等于大寒日日照2小时的标准。本案中，规划局是按照1小时的标准审批的，但其没有提供证据证明上述建筑属旧区改建的项目内的新建住宅。所以，一审法院认定上诉人规划许可的建筑的日照标准应适用2小时的标准，符合上述强制性国家标准的规定。规划局亦没有提供证据证明房产公司所建3、4号楼是否能够满足上述日照2小时的标准，其应当承担举证不能的法律后果。对于上诉人的上诉理由，本院不予支持。综上，一审判决并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。
四、律师评析
本案案情较为复杂，当事人对案件的事实部分和法律适用问题争论不休。但争议的焦点主要集中在以下两点：一是参与诉讼的居民是否全部享有诉权；二是规划局的具体行政行为是否合法，其对房产公司的建筑规划设计许可是否因未达到国家强制性标准而被撤销。
首先，关于居民是否全部具有行政诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（一）项亦规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”。根据前述规定，看似是公民“认为”行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，即享有诉权。但是《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条同时规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据；”有“事实根据”即决定了居民欲提起诉讼需负有证明其权利受到侵害的举证义务。本案中，参与行政诉讼的居民认为房产公司3、4号楼与居民宿舍楼之间的距离达不到国家强制性标准系数，认为规划局的行政许可行为导致其采光权受到侵害。但是事实上部分居民（如高层居民）的采光权根本没有受到侵害，其亦无任何证据证明权利受损的情况，因此他们提起本案诉讼不符合法律规定。
其次，关于日照间距的界定问题。本案应当适用《济南市城市规划管理办法》第四十五条第一款第（二）项的内容：“建筑高度24米以上、36米以下的高层建筑与北侧居住建筑的日照间距，应当不小于该高层建筑相对高度的1倍，同时满足北侧居住建筑居室在大寒日有效日照时间不少于1小时，但最小建筑间距不得小于30米。”房产公司所建3、4号楼，3号楼东面和4号楼高为29.2米，与原告住宅建的最小距离38.4米，最大距离为41.7米，现实际日照间距已达到1:1.3，完全符合该办法所规定的条件。规划局许可的日照间距符合该办法中关于在大寒日有效日照时间不少于1小时的要求。
但对方当事人认为应当适用《中华人民共和国标准化法》和建设部2002年3月11日对现行国家标准局部修订后发布的新国家标准《城市居住区规划设计规范》。新标准规定Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅶ建筑气候区大城市大寒日日照不少于2小时（济南市位于Ⅱ建筑气候区），旧区改建的项目内新建住宅日照标准可酌情降低，但无论在什么情况下，都不得低于大寒日日照1小时的标准。此外，可酌情降低的规定只适用于各申请建设项目内的新建住宅本身。本案中，房产公司的项目与原告宿舍楼间的楼房间距，不符合前述“新建住宅本身”的条件，因而不适用1小时的标准，而应适用大寒日日照不少于2小时的标准。2002年3月11日建设部修订的国家标准《〈城市居住区规划设计规范〉条文说明》中规定，大寒日日照2小时，其日照间距为1:1.47。
根据以上两种不同的规定，本案所涉建筑的间距究竟是应该符合大寒日日照时间最低1小时还是2小时？日照间距应为1:1还是1:1.47？本案如何适用法律规定成为了直接关系到案件审理结果的关键所在。
《城市居住区规划设计规范》的条文说明部分，并非该规范内容，适用主体亦是作为经营单位的规划设计院。且该规范于2002年4月1日施行，而规划图于2001年8月23日经过规划局批准，因此该规范对本案不应适用。另外，该规范条文说明内容已声明仅供参考，该表中所列的间距系数属参考值并无法律约束力，不能对抗正在实施的法律文件《济南市城市规划管理办法》第45条之规定。间距系数1.47仅适用沿纬向平行布置的6层以下条式住宅（楼高18.8米），而本案获规划批准的工程为高层住宅，显然不能适用。虽然本案中法院维持了原审判决，但本案的争议在法律适用角度还是值得商榷的。
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